治理、透明度与圣地亚哥原则

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民选总统与“第二把钥匙”

对储备的保护已写入《宪法》。1988年的一份白皮书提议赋予总统在两个领域的守护权：国家金融储备和公共服务部门的关键职位委任。在1990年发表第二份白皮书之后，《1991年新加坡共和国宪法（修正）法》确立了民选总统制度。¹ 该修正案于1991年11月30日生效。首次总统选举随后于1993年8月28日举行。²

这一设计被称为“两把钥匙”制度。民选政府掌握“第一把钥匙”，负责提出政策。总统掌握“第二把钥匙”，可对动用以往历届政府所积累储备的措施拒绝给予同意。2016年白皮书称这项权力“纯粹是被动性质的”。总统可否决政府及第五附表机构可能动用过去储备的交易和预算。他还可否决这些机构董事会的人事委任。在咨询总统顾问理事会之后，他须对用于计算下文所述支出规则的预期长期实际回报率表示同意。³

第五附表机构包括中央公积金局、金融管理局、建屋发展局、JTC、GIC和淡马锡。⁴ 总统的角色曾在危机中经受考验。2008年10月，纳丹（S R Nathan）总统批准以储备为后盾，为新加坡所有银行存款提供1500亿新元的担保。2009年，国会批准动用最多49亿新元的过去储备，为危机应对措施提供资金。在2019冠状病毒病大流行期间，政府在2020至2022财政年度动用了约400亿元的过去储备。⁵

净投资回报框架

治理的第二根支柱，是限制政府可从储备回报中支出多少的规则。自2001年起，政府可支出过去储备净投资收入（即股息、利息及类似收入）的一半以内。自2008年起，净投资回报框架允许政府支出GIC和金融管理局所投资净资产的预期长期实际回报（包括资本收益）的50%以内。⁶ 该规则以预期回报为基础，从而使对财政预算的贡献更加平稳，不受年度业绩波动的影响。

淡马锡后来才被纳入这一框架。2015年7月13日，副总理尚达曼（Tharman Shanmugaratnam）在宪法修正案二读演讲中解释说，2008年之所以推迟纳入淡马锡，是因为当时没有成熟的方法来预测其集中化、以直接投资为主的投资组合的回报。《宪法》第142(4)条的修正自2016年4月1日起生效。尚达曼预计，在随后五年中，这将使对财政预算的总贡献平均从约占国内生产总值的2%提高到约3%。⁷

净投资回报贡献已成为政府最大的单一收入来源。早在2018年，政府就已如此描述，并估计2018财政年度的贡献约为158.5亿元，占收入的18%。2026财政年度的贡献估计为284.8亿元。它为每年政府开支提供约五分之一的资金，过去五年平均约占国内生产总值的3.5%。实际上，政府并非总是全额支取一半。在2009至2013财政年度期间，政府平均支取的回报略高于47%，接近50%的上限。⁸

圣地亚哥原则

在国际上，主权投资者的治理问题在2007年和2008年成为政治议题。来自亚洲和中东的国家基金大举投资西方银行，引发了美国和欧洲对这类基金可能追求政治目的的担忧。主权财富基金国际工作组对此作出回应，制定了《普遍接受的原则和实践》，即“圣地亚哥原则”，并于2008年10月11日提交国际货币基金组织的国际货币与金融委员会。GIC是参与起草的基金之一。⁹

圣地亚哥原则包括24项自愿性原则和实践。其目标是：帮助维护稳定的全球金融体系和资本的自由流动；确保遵守东道国的监管和披露要求；确保主权基金以经济和金融风险与回报为基础进行投资。第四个目标是建立透明、健全的治理结构，并具备充分的运营控制、风险管理和问责机制。2009年4月6日，该工作组由主权财富基金国际论坛取代。GIC称自己是“圣地亚哥原则的早期设计者之一”，并自2015年9月30日起加入该论坛董事会，任期三年。¹⁰

GIC列于该论坛成员名单之中，淡马锡则不在其列。¹¹ 这一差异反映出淡马锡的自我定位：一家拥有自身资产、依法纳税并向股东分派股息的商业投资公司。GIC已发布2016年、2019年、2022年和2025年对照这些原则的自我评估。由此，圣地亚哥原则为GIC提供了一个外部治理标准，而淡马锡则依靠其公布的账目、信用评级和债券文件。

关于信息披露的辩论

新加坡的信息披露模式是有选择性的。淡马锡公布其投资组合价值和回报。金融管理局每月公布其储备。GIC公布长期回报率和投资组合的概况，但不公布其所管理资产的规模。政府以安全为由为这一立场辩护。它认为，公布储备总额会在危机中招致针对新元的投机，也会诱使未来的政府动用储备。

国会和学术界的批评者认为，目前的披露水平使人难以评估储备的表现和支出规则的公平性。反对党议员曾多次要求公布储备总规模、GIC相对于其基准的表现，以及淡马锡最初的职权范围。2026年关于GIC回报、其战略投资组合和《淡马锡宪章》的国会答复表明，这些问题仍是公共辩论中的常见议题。总统和总统顾问理事会可全面获取有关储备的信息，政府将此作为公开披露的替代。¹²

注释

1. Government of Singapore, White Paper on the Review of Specific Aspects of the Elected Presidency, 2016，第9–12段及注4、9和11：1988年7月29日白皮书（Cmd 10 of 1988）；1990年8月27日白皮书（Cmd 11 of 1990）；Constitution of the Republic of Singapore (Amendment) Act 1991（Act 5 of 1991）。 ↩
2. National Library Board, “Elected presidency”, Infopedia：相关立法于1991年11月30日生效；首次总统选举于1993年8月28日举行。 ↩
3. Government of Singapore, White Paper on the Review of Specific Aspects of the Elected Presidency, 2016，第13段：政府以“first key”提出政策；总统作为守护者的“second key”是“of a purely reactive nature”。Ministry of Finance, “How are Past Reserves protected?”（mof.gov.sg，2026年11月访问）：总统可否决可能动用过去储备的交易和预算，可否决第五附表机构董事会的委任，并须同意预期长期实际回报率；总统和总统顾问理事会可全面获取信息。 ↩
4. Ministry of Finance, “What are Singapore’s Reserves?”（mof.gov.sg/policies/reserves，2026年11月访问）：政府及第五附表机构的储备，“namely JTC, CPF Board, MAS, HDB, GIC and Temasek”。 ↩
5. Government of Singapore, White Paper on the Review of Specific Aspects of the Elected Presidency, 2016，第30(b)(i)段：“in October 2008, then-President S R Nathan approved a $150 billion guarantee on all bank deposits in Singapore, to be backed by Singapore’s reserves”。Wikipedia, “Reserves of the Government of Singapore”（2026年11月访问）：2009年3月9日的两部法令分别批准动用最多11.25亿新元和37.63亿新元，合计48.88亿新元。Ministry of Finance, “What are the Reserves used for?”（mof.gov.sg，2026年11月访问）：2020至2022财政年度为2019冠状病毒病应对措施动用约400亿元过去储备；2009年动用储备以支持工资和信贷。 ↩
6. Ministry of Finance, “Net Investment Returns Contribution”（mof.gov.sg/policies/reserves，2026年11月访问）：净投资收入部分自2001年起；净投资回报部分自2008年起，以预期长期实际回报为基础，最多为GIC、MAS和淡马锡所投资净资产NIR的50%；相关资产和上限由《宪法》规定；总统须同意预期长期实际回报率。 ↩
7. Ministry of Finance, “Second Reading Speech by Mr Tharman Shanmugaratnam, Deputy Prime Minister and Minister for Finance, for the Constitution of the Republic of Singapore (Amendment) Bill”，2015年7月13日：通过修正第142(4)条，自2016年4月1日起（2016财政年度）将淡马锡纳入NIR框架；NIR贡献预计从约占国内生产总值的2%提高到约3%。 ↩
8. Ministry of Finance，2018年7月10日国会答复（Indranee Rajah）：2009至2017财政年度NIRC约850亿元，约占收入的14%；2018财政年度估计约158.5亿元，约占收入的18%，“the single largest source of Government revenue”。Ministry of Finance, “What are the Reserves used for?”（mof.gov.sg，2026年11月访问）：2026财政年度NIRC估计为284.8亿元；约占每年政府开支的20%；过去五年平均约占国内生产总值的3.5%。Ministry of Finance，副总理兼财政部长Tharman Shanmugaratnam对Gerald Giam的国会答复，“Net Investment Returns Contribution”，2014年4月14日：最多为GIC和MAS所管理净资产长期预期实际回报的50%；实际支取的NIRC“close to the maximum 50%”，2009至2013财政年度平均“slightly above 47%”。 ↩
9. Wikipedia, “Santiago Principles”（2026年11月访问）：这些原则于2008年10月11日提交IMF国际货币与金融委员会后公开发布；GIC Private Limited是参与的基金之一；2009年4月6日工作组由主权财富基金国际论坛取代。 ↩
10. International Forum of Sovereign Wealth Funds, “Santiago Principles”（ifswf.org，2026年11月访问）：由成员自愿认可的24项原则和实践；四项目标。GIC, “GIC Joins Board of International Forum of Sovereign Wealth Funds”，2015年10月5日（gic.com.sg）：GIC是“one of the early architects of the Santiago Principles”；自2015年9月30日起获委任为IFSWF董事会成员，任期三年。 ↩
11. International Forum of Sovereign Wealth Funds, “Our Members”（ifswf.org，2026年11月访问）：GIC Private Limited为唯一列出的新加坡成员，附有2016年、2019年、2022年和2025年的自我评估；淡马锡未列入。 ↩
12. Ministry of Finance，2026年8月5日（Pritam Singh，GIC回报）、2026年9月8日（Victor Lye，战略投资组合）和2026年10月7日（Kenneth Tiong Boon Kiat，《淡马锡宪章》）的国会答复，mof.gov.sg。Ministry of Finance, “How are Past Reserves protected?”（mof.gov.sg，2026年11月访问）：“the President and the Council of Presidential Advisers have full access to information on the reserves”。 ↩

本文仅供一般参考，不构成法律或税务意见，不能替代针对个案的专业咨询，亦不建立律师与客户关系。本文反映截至以下时间的法律状况：十月 2026.